用藥過猛，恐扼殺產業生機 優化現行報備制 持續共榮

 

近日立法院擬修法將多層次傳銷管理法由現行「報備制」改為「許可制」，直銷協會公開表示，「許可制」不僅違反經濟自由與民主，伴隨而至的行政負擔亦衝擊中小型企業、影響消費者權益、加劇直銷商就業問題，將嚴重影響產業健全發展，本文為其意見整理。

 

針對「許可制」是否能在有效管控產業的同時，又能帶來產業的繁榮經濟？在台成立超過30年的中華民國直銷協會表示，多層次傳銷產業應依法約束管理，但將「報備制」改為「許可制」，絕非最佳且唯一的途徑。

 

許可制絕非最佳且唯一的途徑

「許可制」不僅無法根治直銷產業部份不肖人士的問題，反將限縮產業發展，使直銷商權益受損，對於保障消費者權利沒有幫助，更為政府行政帶來沉重負擔；其逐一審查的高強度管理方式，形同走回頭路；優化現行「報備制」，並加強主管機關查核變質多層次傳銷的權力與加重罰則，才能使國家財政、消費者權益與產業發展正向提升。

 

綜觀全球直銷產業管理現況，自由經濟盛行的歐美地區等國家，皆將直銷產業視為一般產業管理，或採「報備制」管理辦法，為產業贏來自由經濟的豐碩成果。

 

回溯1992年，政府為遏止部分不肖從業人員的不當行為，頒布「多層次傳銷管理辦法」，效法先進國家使用「報備制」方式，適度管理直銷產業，有效導正惡質直銷商及老鼠會等非法團體行為。

 

在自由經濟的發展下，直銷產業多數業者不僅遵守法規並持續茁壯，根據公平交易委員會的多層次傳銷事業經營發展狀況調查，直銷公司數量從1992年的139家，成長至2019年的334家，營業總額更高達935億元，適切的法律環境對產業發展功不可沒。

 

許可制恐扼殺產業發展空間

現行「報備制」為直銷產業帶來成長空間，惟部分業內人士認為管制力道不足，期望政府透過更嚴格的管理，全面解決變質多層次傳銷的問題。直銷協會認為，現行制度確有其需優化改善之處，但實行「許可制」卻是一帖過猛的藥，對現代直銷產業的良性發展不但沒有幫助，更可能扼殺產業生機，並將對產業、主管機關、直銷商、消費者及自由法治精神帶來極大損害。

 

• 衝擊中小型企業

實行「許可制」後，所有直銷公司內部激勵活動到外部行銷活動皆須交付主管機關審查，龐大的文書作業將帶來大量行政成本，尤以中小型規模的直銷公司衝擊最大，恐將因無法負荷而面臨倒閉危機，衝擊國內經濟。以韓國為例，2002年韓國政府加強對直銷產業管制，在新法實施隔年，直銷公司從415家驟減至今僅存138家，倖存者多為大型國際公司，其後果值得台灣借鏡。

 

• 直銷產業標籤化影響產業健全發展

「許可制」也為直銷產業貼上「特殊行業」的標籤，扼殺產業長期努力的成果，更對正當經營、竭力提升產業正面形象的企業有所不公。「許可制」以加強管制為由，在各層面都付出相當的代價，觀察現行實施「許可制」的金融產業，仍不斷發生重大金融違法案件，使「許可制」的效力令人擔憂。

 

• 加劇直銷商就業問題

依據公平會發布的「多層次傳銷產業經營發展狀況調查報告」顯示，2019年底參加直銷人數占全國總人口數之比率約15.58％，即全台約有近368萬人從事多層次傳銷；此外，直銷產業亦是年輕世代斜槓收入的重要來源之一。改為「許可制」恐限制直銷公司之獎勵機制，影響現有直銷商權益，更不利解決國內就業問題。若貿然推行「許可制」，影響如此龐大人口，可預見將興起極大的反彈與產業動盪。

 

• 活動審查繁瑣使消費者權益受損

「許可制」加重直銷公司負擔，增加營運計畫之不便。在「許可制」管理下，舉辦各項活動前須將活動內容提交至主管機關審核，繁瑣冗長的審查流程易使直銷公司舉辦促銷等活動受到限制，間接使消費者無法享有最實惠的購買方案。

 

• 增加主管機關行政負擔

以台灣現行特別「許可制」管理的金融產業為例，不包含其他部門，僅審核人力即需240人，幾乎與目前公平會的員工總數相等（註：截至109年12月31日公平會實際職員總數為206人），而直銷公司數量遠大於銀行總數，「許可制」為主管機關帶來龐大的人事成本與行政費用，恐將加諸於民脂民膏。

 

• 違反自由法治精神

台灣以自由法治的精神為傲，無謂加強管制不僅嚴重違反民主及法治原則，更違反國際經濟潮流，嚴峻的法律環境也將增添貿易障礙，使外國投資公司卻步，影響台灣經濟發展。台灣直銷產業發展已臻成熟，若以「許可制」過度箝制，將使台灣發展倒退至開發中國家，甚至共產國家等級。

 

現今「報備制」法案的確非盡善盡美，過低的罰責讓不肖業者仍心存僥倖，但「許可制」並非唯一且最佳解答。為使直銷管理法規能更與時俱進，直銷協會提出優化現行「報備制」的解決方案，如：提高違規罰責以達嚇阻之效、增設民眾檢舉獎金等方式，賦予全民共同監督的權力，期開創更完好的直銷環境。

 

優化「報備制」vs.「許可制」比較

	優化報備制	許可制
法治精神	自由經濟	高度管制
實施國家	歐美地區等國家	中國、越南、印尼等國家
對產業發展影響	產業自由發展，成長茁壯	將衝擊中小型企業，也影響外國企業來台投資意願
管制方式	全民監督 可視為一般產業管理	主管機關嚴格管制 易將直銷產業標籤化
人力及行政成本	較低	較高
直銷公司數量	較多	較少
品牌及產品選擇	較多	較少
優惠促銷活動頻率	維持現狀	可能簡化或降低

 

針對支持許可制論者的4點不同意見

文／直銷協會秘書處

 

• 關於「報備制屬於事後追懲手段，而許可制屬於事前預防，可達到嚇阻犯罪發生效果」

事實上，不論報備制或許可制，均屬於事前限制的行政手段，只是寬嚴不一，即使採取許可制，都不可能完全不以報備制為輔助工具來達到管制業務的目的。而不論報備或許可，其目的都在於讓主管機關能事前知悉相關業務資訊，進而以不同行政管制措施，提前進行監管、指導或禁止等行政處分行為。

 

再者，即使採取許可制，主管機關接收到的資訊也均是來自於業者所提供之資料，而從事不法或變質多層次傳銷之業者，又怎可能因為改採許可制的管制方式就乖乖遵循法律，就此放棄不法意圖和行為？換言之，要揪出相關不法業務，永遠是因為主管機關之檢查、或有相關弊案或糾紛產生，而非因為採取了許可制就萬事太平。

 

若要匡正產業秩序，應檢討的是主管機關的日常查核業務是否直指弊端並加以處置，能否透過重罰使不肖業者膽寒進而不敢違犯，以及是否能引進檢舉制度使民眾願意主動發現不良業者，採行許可制恰恰是走了錯路，下錯藥方，以眾多業者的高業務成本為獻祭。

 

想透過許可制，其實無從達到主張者所認為的預防或嚇阻犯罪不法情事之發生。換言之，要能管制不法業務或處理不肖業者之經營，勢必還得主管機關從業者實際業務行為中去察覺和蒐集事證，方有可能杜絕弊害。

 

二、關於「報備制造成台灣成為傳銷犯罪淵藪」

此說法是大大扭曲法規的歷史沿革。早期在公平交易法尚未將多層次傳銷納入管理前，台灣有許多不肖人士以所謂老鼠會的模式進行詐騙，造成民眾損失慘重。自從多層次傳銷被納入法規後，產業開始有法可依循，並有主管機關進行管理。合法的多層次傳銷業者依法進行報備，相關資訊均公開給社會大眾，歷史斑斑可考，主張許可制者即使有其他主張，都不應該將早期老鼠會氾濫的歷史歸咎於報備制。

 

• 關於「改採許可制後的實務作業與現行報備制作業差異不大，不會添加業者及行政機關負擔，甚至可以將相關作業委託給特定團體」

支持許可制者的主要主張是，許可制乃是較為嚴格的事前審查制度，但另一方面卻又認為此較嚴謹的制度可以不需要更嚴謹或更耗成本的審查作業來支撐，此等主張本身就有邏輯混亂之處。

 

再者，若將許可審查外包給特定團體之想法，似乎沒有考量到屬於核心行政業務是不可透過行政委託法理外包給非行政人員的。姑不論形式上還需要法律授權等要求，行政核心業務不論採取國家保留說、本質說、市場機能說或基本權說，都不能將核心行政業務轉委託民間組織進行，否則形同架空國家行政權。

 

其次，受許可業務所影響的，是業者的生存權、營業權或財產權，這些都是受憲法高度保障的基本權，豈可透過行政委託來執行核可業務？又或者若委託同為業者性質的團體來執行，將如何排除不會受到私人恩怨、市佔排他性的干擾而使許可內容受有偏頗影響？此舉極難通過「行政中立」法理的檢驗，而這也都是不可被讓渡和打折扣的基本要求，否則做為委託機關的公平會，因為要最終承擔所有行政行為後果，日後恐將受到排山倒海的巨量行政訴訟案件纏身。

 

此外，這樣的許可制是否就能達成其所提倡的管制目的，亦不無疑問。以馬來西亞為例，即使已實施許可制多年，但該國直銷產業事實上仍存在許多資金盤從事相關不法活動，導致產業迭有動盪。想透過許可制來解決此問題，有過於輕率論斷之處。

 

• 關於「質疑許可制等於是質疑現行採取許可制的管制性行業多年來的成效，且許可制應與業必歸會制度一併實施，落實傳銷產業的自治自律」

主張許可制者在希望能受到更高度行政監管的同時，卻又認為這樣高度的行政管制可以實現產業的自治自律，這又是另一邏輯上的謬誤，基本上這是兩個截然相反的管理面向，未來直銷產業若真改採許可制，相較於其他一般產業，這是「他律」的極致，跟自律自主何干？又如何實現想主張自律自制的夢想和藍圖？難道產業的尊榮和自尊都要建立在主管機關以行政高權姿態所下的「許可」上，而非另以產業自律標準來建構榮光？

 

支持許可制者主張透過行政委託行使公權力來管制許可項目，卻忽視直銷能有現今較為正面的形象，是靠諸多直銷業者多年篳路藍縷、共同努力耕耘而來，此絕非靠單一組織即能得以實現的目標。

 

綜上所述，倘將現行報備制改為許可制，並無法去除所想像的弊害。縱現行報備制有其需要修正之處，但也無必要修改成更為嚴苛的許可制，且將所有相關業務項目全成為許可的客體。

 

目前產業縱使有少數不肖業者的弊端需要革新修正，但就現狀來看，似無翻轉現行制度的迫切需求或重大問題，否則直銷產業早就是被社會大眾唾棄的夕陽產業，何至今日有偌大的產業產值和廣大從業人員？若欲使直銷產業進入更為嚴格的管制方式，並使所有業務行為都可能受到管制與衝擊，我們認為，將抹煞整體產業幾十年來自由化發展的努力。