公開透明、有錯即改 政治獻金法的啟示

 

選舉是一場燒錢的遊戲，錢進錢出如何不燒到自己，唯有秉持「公開透明」的原則。經營直銷事業、帶領組織運作，也會涉及金錢往來，例如發起公益募款、舉辦聯誼培訓等各種活動，如何做到光明磊落、童叟無欺、出錯即認、有錯就改，從政治獻金法的來龍去脈應該可以得到一些啟示。

 

圖片提供／戴學文

 

近來，台灣民眾黨話題不斷，其中最具爭議性並引人注目的，莫過於政治獻金案。因申報帳目不清、資金動向不明，被懷疑有做假帳與利用人頭公司洗錢等嫌疑。消息傳出後，民眾黨第一時間調度大批人馬關門查帳，直到8月19日才開第一次查帳記者會，公布初步結果。

 

只不過在此之前，其黨內已有人忍不住跳出，與各路人馬唇槍舌戰起來，為黨辯護，還外帶砲轟自家人、抓起戰犯。這個罕見做法，不只讓許多人看傻了眼，也隨即成為8月14日北檢一連串傳訊、搜索的重要線索。如果民眾黨原本是寄望於主動查明真相，並第一時間對外公開調查結果，那麼基本上，這個想法已經無法實現，未來只能配合檢方的偵辦動作辦理了。

 

圖1 陷入政治獻金危機的台灣民眾黨黨主席柯文哲。（圖片來源：網路）

圖2 台灣民眾黨選舉造勢活動。（圖片來源：台灣民眾黨臉書官網）

 

選舉燒錢，中外古今皆然

 

思慮不周的公關操作，災難往往是接二連三。帳目尚未清查完畢並提出更正之前，保持緘默有其必要，禁不起挑釁，逞口舌之快，這種對應模式不僅無助大局，也正中對手下懷，於是又從帳目挑出更多毛病，繼續沒完沒了的爆料、檢舉甚至提出告訴，早已無暇他顧的民眾黨，只會更加疲於奔命。

 

不過，個案並非重點，本期筆者想談的是，政治獻金法在歷史中不斷進化，從中我們又能得到什麼啟示？

 

選舉燒錢，中外古今皆然，對外募集經費，也就成為政黨與候選人無可避免的功課。由於捐款動機因人而異，有人是因理念契合，有人為了與候選人博感情，有人則是赤裸裸地想用捐款交換其他利益……在候選人方面，所得捐款雖說必須專用於選舉，卻也不時傳出被挪用他途，甚至被中飽私囊的情形。

 

為了對抗人性的黑暗面，防止授受雙方濫用捐款，早在150多年前的1883年，英國通過了世界上最早的政治獻金法《腐敗與非法行為防止法》（Corrupt and Illegal Practices Prevention Act of 1883），成為現代各國政治獻金規範的源頭；其主要內容，包括：

1. 選舉經費設定上限，避免選舉成為一場無窮無盡的金錢戰爭。
2. 政治獻金的申報義務，所有捐獻所得與支出必須公開透明。
3. 禁止交換條件，任何金錢或其他形式的利益交換都被視為一種違法的賄選行為。
4. 罰則，違反規定的候選人或相關人員，須面臨取消候選資格與刑事處罰。（註1）

 

圖3 選舉燒錢，古今中外皆然，爭取政治獻金成為無法避免的功課。（圖片來源：life.futuregenerali.in）

 

不斷進化的政治獻金法

 

美國，是另一個引領政治獻金立法潮流的國家。1971年通過了《聯邦選舉法案》（Federal Election Campaign Act, FECA），這部法律及其後續修正案對於政治獻金的申報與管理做出了詳細規定。值得注意的是，為了貫徹法規遵循（Compliance）的精神（註2），這個法案加入了政治獻金必須經過會計師簽證的規定（註3）。

 

2004年，台灣「政治獻金法」立法，也採納了相同的做法。這就是何以會有一位會計師捲入台灣民眾黨政治獻金案，甚至被提告究責的遠因。至於，相關責任果真能由負責簽證的會計師一肩扛起？筆者尚未找到前例，但這是個題外話。

 

早期的政治獻金法律，大多空有理想、難以落實。例如，政治獻金是否公開透明、如實申報？由於公部門無力核實，只能依賴道德自律、媒體監督與檢舉揭發，以致虛報與匿報的情形很難防範。所以，大約在20世紀中期之前，政治獻金的管理重點一直是在選舉經費是否超過上限這個點上，即使如此，隨著選舉本來就是要花大錢、一般人玩不起的這個現實，終於獲得普遍承認，美國在2014年已宣布解除政治獻金金額的上限（註4）。

 

20世紀後期，特別是1970年代之後，隨著會計制度的不斷完善與稽核技術的提升，政治獻金申報與更正的規定逐漸走向落實。主管機關這時已具備監管、稽查政治獻金申報、用途與流向的充分能力，不再只是依靠各政治團體自律與媒體監督，或者容易流於政治報復的政敵檢舉。

 

申報有誤允許更正，但必須即時

 

以美國來說，拜現代科技快速發達之賜，加上從洗錢防治工作累積了大量經驗，查核政治獻金申報與金流，對於主管機關來說，已是游刃有餘，因此屢破大案。以下只是幾件近年較有名的案件：

 

圖4 前美國總統川普也是政治獻金案件的常客。（圖片來源：路透社）

 

30年來已被提出4095件告訴的前美國總統川普，是討論這類案件必然會提起的常客，不只如此，有兩名律師因擔任其「白手套」並違反政治獻金法律而被判刑或起訴。其中，川普的私人律師Michael Cohen是為了掩飾其婚外情，在2016年總統選舉期動用政治獻金支付兩名女性封口費，於2018年遭法院判刑3年（註5）。前紐約市市長朱利安尼（Rudolph Giuliani）同時也是川普的律師之一，則是在2020年被指控在川普競選期間接受外國非法捐款並進行洗錢而遭到起訴，此案現仍在法院審理中（註6）。

 

其他大咖被告的案例還有很多，例如美國民主黨2004年副總統候選人和2008年總統候選人John Edwards就是其中之一。他在2012年被查出為掩飾其婚外情與私生子的關係，使用政治獻金作為封口費遭起訴。前維吉尼亞州州長Bob McDonnell，則是在2014年涉及非法接受超過17萬美元的禮物和貸款，因隱瞞未申報而被以接受非法政治捐獻遭起訴。

 

最近一件，事主是美國紐約市長Eric Adams，是有關2021年市長選舉時疑似經由人頭收受來自土耳其政府的政治獻金，目前正接受司法調查中。這些案件之所以能夠被一一查出，實在不得不佩服主管機關的積極態度與執法效能。

 

有鑑於此，英美政黨與政治人物對於政治獻金申報之事，無不謹慎行事，一旦察覺申報有誤，必然火速提出更正。針對究係誤報或者虛報，兩者之間往往存在著模糊地帶，長期以來，英美對於政治獻金的申報內容，在實務上莫不允許「更正」，但不明訂期限。

 

對於「合理期間」的認定

 

以2000年英國所訂定的《政黨、選舉和公投法》（Political Parties, Elections and Referendums Act 2000）為例，根據其規定，如果發現申報錯誤，政治團體可以在「合理期限」內向選舉委員會（Electoral Commission）提交修正申報表，並向選舉委員會解釋錯誤發生原因的方式進行更正。至於什麼期限才算「合理」，並不做明文規定，這是為不同個案保留彈性的考量。另一方面，無論提出更正與否，選委會也可依職權針對申報內容逕行調查。

 

通常，有關合理期間的裁量，是由選舉委員會按照具體情況取決於以下兩點而定： （註8）

1. 錯誤的嚴重性：錯誤對財務透明度與正確性是否構成重大影響；
2. 錯誤的性質：錯誤究係一時疏忽造成，或者蓄意隱瞞、虛報所致。

無論是誤報或者虛報，政治團體如未能在合理期限內提出更正，就可能遭受處罰。

 

台灣也有類似於英國的規定，也就是「政治獻金法」第 17 條：「候選人、政黨或政治團體申報之收支明細如有錯誤，應於發現後即時更正，並通知監察院。更正部分應另附說明文件」。政黨如發現申報帳目錯誤應即時更正，所謂「即時」，基本上與「合理期間」意義相同，時間長短應斟酌個案情節與複雜程度而定。但無論如何，應是供作檢查帳目、憑證、金流與準備相關書面文件等之需，所以，沒有太多時間可浪費。

 

日常報帳，難免有錯，何況是時間緊湊的選舉活動。一時疏忽也好，懷疑有人暗槓也罷，更正與檢舉，無論站在哪一方，依法都應以書面程序為之，不用召開記者會，也無需辯論。此外，凡事訴諸媒體，言多必失，哪天成了呈堂證供，反而大事不妙。

 

（註1） Keith Ewing, The Funding of Political Parties: Where Now? , Routledge Taylor & Francis Group. 2011:

（註2）戴學文，公部門硬起來，法規遵循不只自律還要監管，直銷世紀2024年3月。

（註3） Robert E. Mutch, Buying the Vote: A History of Campaign Finance Reform, Oxford University Press, 2014.8

（註4）同上.

（註5） The New York Times, December 12, 2018.

（註6）The Wall Street Journal, October 10, 2019.

（註7）美國紐約市長涉收受外國政治獻金 手機一度被FBI查扣、募款代表住家被搜，太報，2023.11.11（yahoo.com）

（註8）同（註1）