收到退件公文，該怎麼辦？ 公平會就多層次傳銷報備「退件」處置之法效性探討

案例

多層次傳銷A公司向主管機關公平交易委員會（下稱「公平會」）申請變更報備事項為「扣除買回商品或服務之減損價值之計算方法」。但公平會與A公司之間就該變更報備事項存有歧見，主管機關並令其限期補正。而A公司提出補正資料後，公平會仍認其報備不符要求，期限到了後，公平會遂以A公司未依規定備齊變更報備相關資料，而依《多層次傳銷管理法》第7條第2項規定，將A公司此次變更報備之申請，發出退件公文，內容略為：

「主旨：有關貴公司變更報備從事多層次傳銷乙案，因未依規定備齊變更報備相關資料，爰予以退件，請查照。

說明：貴公司未依規定備齊變更報備資料，經本會以OO年O月O日電子公文命於OO年O月O日補正，惟仍迄未完成變更報備，爰依多層次傳銷管理法第7條第2項，予以退件。貴公司倘欲實施多層次傳銷之變更報備事項，請依多層次傳銷管理法相關規定重行報備。」

A公司不服，則就該「退件公文」，A公司可為何種處置？

問題之提出

如認該「退件公文」為行政處分，則A公司即可提起訴願以資救濟；反之，若認其屬觀念通知，則A公司即無從提起訴願。行政處分之定義，於《行政程序法》第92條第1項定有明文[2]，其關鍵在於，該退件公文是否直接發生法律效果或是否對人民的權利義務產生規制效力？亦即，該退件公文是否直接對人民發生限制其權利、利益或增加負擔的法律效果（或稱「法效性」、「規制（效）力」）。

問題分析

就上述問題，公平會認為未備齊報備資料所命之「退回原件」，為「通知直銷事業有關公平會處理該事件之經過」，而非行政處分[3]，但詳細理由則未見其說明。

經查目前法規及實務見解，尚未有針對「公平會就多層次傳銷事業之報備予以退件之公文是否屬行政處分」之明確見解。惟查其他行政法規，亦有要求人民向行政機關申報或陳報一定事項，除以「報備」用語指稱外，實務上亦曾就「報請備查制」、「核備」等做出相關判決與解釋，可供參考。（參表一）

實務見解認為，從保障人民訟訴權之觀點，行政機關就人民申報陳報事項所為之准駁決定，是否直接發生限制人民權利、利益或增加負擔的法律效果，在判斷上，應採實質認定，不得拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異。故而，行政機關就人民報請備查或核備之事項所為之准駁，是否為行政處分，亦應視人民報請備查或核備之事項而定，不可一概而論。

例如，行政機關之「核備」是否一概為行政處分，實務見解雖未有定論，但均以該核備事項是否在實質上對人民發生限制其權利、利益或增加負擔的效力而定。（見下表一）

實務見解

至於何種情形，行政機關之決定，會直接限制到人民之權利、利益或增加其負擔、義務，也就是具有法效性或不具有法效性，實務見解曾做出數例，本文擇要整理如下表二所示：

結語與建議

依前述實務見解對於行政處分法效性之判斷，係基於保障人民訴訟權之觀點，本文認為，公平會就多層次傳銷報備所為之退件處置，亦應就實質內容判斷，而非僅從報備之用語或其形式而定。因此，公平會所發之退件公文的法律效力，也應區分情形看待。

如主管機關於退件時，向人民重申所應遵循之法令部分，或該申報事項僅供事後監督之用，未因此發生新的公法上權利或義務關係，可認其屬觀念通知。例如實務上常見者，「貴公司實施多層次傳銷制度、行為，應確實遵照多層次傳銷管理法規定辦理，所販售之商品或服務應符合中央目的事業主管機關之有關規定。」

然就前述之例，依實務見解，公平會之退件處置應已對A公司所欲從事的特定多層次傳銷行為，直接發生限制其權利、利益或增加負擔的法律效力，為行政處分。公平會依《多層次傳銷管理法》第6條第2項之規定，所為之退件處置，一方面具有確認A公司報請文件未予齊備、不合法令，而須重行報備之法律效果，並影響A公司後續實施該申報變更事項之行為，另一方面，該退件處置也依法發生視為自始未變更報備之效力，如A公司實施該變更事項，將可能遭到主管機關依第34條之行政裁罰或負有其他公法上之義務，影響人民後續從事多層次傳銷行為之合法性。就此而言，該退件處置是否僅為觀念通知，容有疑義。

 陳丰津，陳文生，〈多層次傳銷事業違法行為之研究〉，《公平交易季刊》，頁102，第24卷第1期，公平交易委員會。